Home

Custom Search

----------------------------------------------------

คนไร้รัฐคนไร้สัญชาติแห่งอีสาน

: ความท้าทายอีกครั้งต่อนักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

บทความเพื่อวารสารกฎหมายของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี

เริ่มเขียนวันเสาร์ที่ ๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๐

เขียนเสร็จวันพุธที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๑

----------------------------------------------------

๑.         บทนำทางความคิด : คนไร้รัฐคืออะไร ?

----------------------------------------------------

คำว่า “คนไร้รัฐ” นั้น มีความหมายถึง “คนที่ตกหล่นจากการยอมรับของรัฐอธิปไตย” ทั้งนี้ เพราะโดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไป “รัฐ” ย่อมปรากฏตัวขึ้นเมื่อมีข้อเท็จจริงว่า หน่วยการปกครองหนึ่งได้แสดงให้ปรากฏว่า มีอำนาจอธิปไตยที่สูงสุดเหนือดินแดนและประชากร ดังนั้น เมื่อไม่มีรัฐใดยอมรับที่จะเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคลของเอกชนใด เอกชนนั้นจึงไร้ความคุ้มครองของรัฐโดยสิ้นเชิง

ขอให้ตระหนักในประการแรกว่า ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดน (Territorial Sovereignty) แล้ว คนๆ หนึ่งย่อมจะต้องได้รับการยอมรับจากรัฐว่า มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐเจ้าของดินแดนที่ตนเกิด และรัฐเจ้าของดินแดนที่เป็นภูมิลำเนาแห่งตน ซึ่งจุดเกาะเกี่ยวอันแรกเป็นจุดเกาะเกี่ยวที่บุคคลมีโดยการเกิด กล่าวคือ มีมาตั้งแต่เกิด ในขณะที่จุดเกาะเกี่ยวอันที่สองเป็นจุดเกาะเกี่ยวที่บุคคลมีภายหลังการเกิด แต่เมื่อเรามาพิจารณาถึงข้อเท็จจริงในประเทศไทย เราจะพบว่า  มีบุคคลจำนวนไม่น้อยที่ไม่มีเอกสารที่ออกโดยรัฐไทยเพื่อรับรองการเกิดในประเทศไทย[1]   และมีบุคคลจำนวนไม่น้อยที่ไม่มีชื่อในเอกสารที่รัฐไทยออกให้เพื่อรับรองว่า มีภูมิลำเนาอยู่ในประเทศไทย[2]

ในประการที่สอง ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยอำนาจอธิปไตยเหนือบุคคล (Personal Sovereignty) แล้ว คนๆ หนึ่งย่อมจะต้องได้รับการยอมรับจากรัฐที่มีความสัมพันธ์ทางบุคคลกับตน ซึ่งโดยทางปฏิบัติของรัฐ  รัฐมักเข้าแสดงการรับรองว่า จุดเกาะเกี่ยวกับบุคคลในสถานการณ์ดังต่อไปนี้ (๑) เมื่อบุคคลนั้นมีสัญชาติของตน (๒) เมื่อบุคคลนั้นมีบุพการีซึ่งมีสัญชาติของตน และ (๓) เมื่อบุคคลนั้นมีคู่สมรสซึ่งเป็นคนสัญชาติของตน  ขอให้ตระหนักว่าจุดเกาะเกี่ยวโดยหลักบุคคลนี้ มักจะกลายเป็นเหตุผลที่สำคัญที่รัฐใช้ในการกำหนดสถานะบุคคลตามกฎหมายของรัฐ อาทิ เมื่อบุคคลเกิดจากหญิงที่มีสัญชาติไทย กฎหมายไทยก็ย่อมจะรับรองบุคคลนั้นในสถานะ “คนสัญชาติไทยโดยการเกิด”[3] หรือเมื่อบุคคลเกิดจากชายที่สัญชาติญี่ปุ่น กฎหมายญี่ปุ่นก็ย่อมจะรับรองบุคคลนั้นให้มีสถานะเป็นคนสัญชาติญี่ปุ่นโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา[4] แต่เมื่อเรามาพิจารณาถึงข้อเท็จจริงในประเทศไทย เราจะพบว่า มีบุคคลจำนวนไม่น้อยที่ไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า ตนนั้นเกิดจากผู้ใด ทั้งนี้ เพราะพวกเขาไม่ได้รับการรับรองการเกิดโดยรัฐเจ้าของตัวบุคคล หรือไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า ตนมีบุคคลใดเป็นคู่สมรส ทั้งนี้ เพราะพวกเขาไม่ได้รับการจดทะเบียนสมรส[5]

ขอให้ตระหนักในประการสุดท้ายว่า โดยรัฐวิทยาทางกฎหมาย ความไร้รัฐย่อมเกิดแก่บุคคลเมื่อเขานั้นไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า ตนมีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐใดเลย กล่าวให้ชัดเจนก็คือ ไม่มีรัฐใดเลยบนโลกที่ยอมรับมีความสัมพันธ์กับบุคคลดังกล่าว

----------------------------------------------------

๒.         บทนำทางความคิด : อะไรคือผลลัพธ์ของความไร้รัฐที่เกิดจากมนุษย์ ?

----------------------------------------------------

ความไร้รัฐจึงเป็นสาเหตุของความไร้สถานะทางกฎหมาย ๓ ประการดังต่อไปนี้  (๑) ความไร้สถานะตามกฎหมายสัญชาติ อันทำให้คนที่ตกอยู่ในปัญหานี้ถูกเรียกว่า “คนไร้สัญชาติ” ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว พวกเขาอาจจะมีสัญชาติำไทย แต่ไม่ได้รับการพิสูจน์สัญชาติไทยจากกรมการปกครองในวินาทีที่เกิด หรือถูกกรมการปกครองปฏิเสธสิทธิในสัญชาติไทยและถอนชื่อจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย (๒) ความไร้สถานะตามกฎหมายคนเข้าเมือง อันทำให้คนที่ตกอยู่ในปัญหานี้ถูกเรียกว่า “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว พวกเขาเหล่านี้อาจจะเป็นคนที่อพยพเข้ามาในประเทศไทย หรือเป็นคนที่เกิดและอพยพอยู่ในประเทศไทย โดยไม่เคยอพยพออกไปจากประเทศไทยเลยก็ได้ และ (๓) ความไร้สถานะตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร อันทำให้คนที่ตกอยู่ในปัญหานี้ถูกเรียกว่า “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล (Undocumented Person)” หรือกรมการปกครองไทยเรียกบุคคลในสถานการณ์ดังกล่าวว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน”[6]

ปัญหาต่อไปที่จะพิจารณาในบทความนี้จึงมีว่า มีคนไร้รัฐปรากฏตัวขึ้นบนแผ่นดินไทยจริงหรือ ? และปัญหาต่อไปอีก ก็คือ คนไร้รัฐปรากฏตัวบนแผ่นดินอีสานหรือไม่ ?

----------------------------------------------------

๓.          สถานการณ์ด้านข้อเท็จจริง : รัฐไทยยอมรับคนไร้รัฐจำนวนหนึ่งในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยแล้ว

----------------------------------------------------

เป็นที่พิสูจน์แล้วว่า คนไร้รัฐมีอยู่จริงในประเทศไทย ?[7] และรัฐไทยก็ได้ยอมรับคนไร้รัฐจำนวนหนึ่งในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย[8] ขอให้ตระหนักว่า เมื่อรัฐไทยยอมรับคนไร้รัฐในทะเบียนบุคคลของรัฐไทย ก็เท่ากับรัฐไทยแสดงตนเป็น “รัฐเจ้าของตัวบุคคล (Personal Stateของคนไร้รัฐผู้นั้น ผลของการกระทำนี้ของรัฐไทยจึงทำให้ความไร้รัฐของบุคคลนั้นสิ้นสุดลง คงเหลือแต่ปัญหาความเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายและปัญหาความไร้สัญชาติ

----------------------------------------------------

๔.         สถานการณ์ด้านข้อเท็จจริง : ประเภทของความไร้สัญชาติของบุคคลในสังคมไทย

----------------------------------------------------

ดังนั้น เมื่อเรากล่าวถึง “ความไร้สัญชาติของบุคคล” เราย่อมหมายถึงมนุษย์ที่ไม่ได้รับการยอมรับในสถานะ “คนชาติ (National)” ในทะเบียนบุคคลของรัฐใดเลยบนโลก ซึ่งอาจจำแนกออกได้เป็น ๒ ประเภทย่อย กล่าวคือ (๑) คนไร้สัญชาติซึ่งยังไร้สถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐ ซึ่งเรามักเรียกว่า “คนไร้รัฐ (Stateless People)” และ (๒) คนไร้สัญชาติ ซึ่งได้รับการบันทึกรายการสถานะบุคคลแล้วในทะเบียนราษฎรของรัฐ โดยผลของเรื่องนี้ เขาจึงเป็น “คนมีรัฐเจ้าของตัวบุคคล” แม้จะไม่มีสัญชาติ เราจึงมักเรียกพวกเขาว่า “คนไร้สัญชาติ (Nationality- less People)”

ขอให้สังเกตว่า คนไร้สัญชาติในลักษณะแรกมักจะไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐ ในขณะที่คนไร้สัญชาติในลักษณะที่สองจะมีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐ แต่รัฐดังกล่าวก็มิได้ยอมรับให้สัญชาติแก่บุคคลดังกล่าว

----------------------------------------------------

๕.         สถานการณ์ด้านข้อกฎหมาย : ประเภทของคนไร้สัญชาติในทะเีบียนราษฎรของรัฐไทย

----------------------------------------------------

โดยการสังเกตกฎหมายและนโยบายของรัฐไทย เราอาจจำแนกคนไร้สัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยออกเป็น ๔ ประเภทย่อย

ในประการแรก ก็คือ คนไร้สัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยที่ได้รับอนุญาตให้เข้าเมืองถูกกฎหมายและอาศัยอยู่ในลักษณะ “ถาวร” ตามกฎหมายคนเข้าเมือง พวกเขาย่อมจะมีเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐไทย กล่าวคือ (๑) ทะเบียนบ้านประเภทคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๔) ตามกฎหมายทะเบียนราษฎร[9]  (๒) ใบถิ่นที่อยู่ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง  และ (๓) ใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว

ในประการที่สอง ก็คือ คนไร้สัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยที่ได้รับอนุญาตให้เข้าเมืองถูกกฎหมายและอาศัยอยู่ในลักษณะ “ชั่วคราว” ตามกฎหมายคนเข้าเมือง พวกเขาย่อมจะมีเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐไทย กล่าวคือ (๑) ทะเบียนบ้านประเภทคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓) ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร[10] และ (๒) บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร[11]

ในประการที่สาม ก็คือ คนไร้สัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยที่ได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ในลักษณะ “ชั่วคราว” ตามกฎหมายคนเข้าเมือง แต่ไม่ยอมรับให้สิทธิเข้าเมืองถูกกฎหมาย ซึ่งพวกเขาก็จะมีเอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐไทยในลักษณะเดียวกับพวกที่สาม

ในประการที่สี่ ก็คือ คนไร้สัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยที่ “ไม่ได้” รับอนุญาตให้ทั้งสิทธิเข้าเมืองและสิทธิอาศัยตามกฎหมายคนเข้าเมือง แต่ได้รับการบันทึกรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎร เป็นเพียงการบันทึกการสำรวจข้อเท็จจริงอันแสดงจุดเกาะเกี่ยวระหว่างรัฐและบุคคล เป็นการรับรองมนุษย์ หรือเป็นการรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมาย หรือเป็นการบันทึกภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนของบุคคล เป็นการบันทึกถึง “ถิ่นที่อยู่อันเป็นแหล่งสำคัญ” ตามเจตนาของเอกชนผู้ไร้สัญชาติเอง ซึ่งเอกสารที่รัฐไทยออกให้แก่คนไร้สัญชาติในสถานการณ์นี้ ก็คือ (๑) แบบพิมพ์ประวัติตามกฎหมายทะเบียนราษฎร ซึ่งมีชื่อว่า “ท.ร.๓๘ ก” ในกรณีที่แสดงตนต่อรัฐไทยในสถานะคนไร้รัฐ[12] หรือ “ท.ร.๓๘/๑” ในกรณีที่แสดงตนต่อรัฐไทยในสถานะแรงงานต่างด้าว และ (๒) บัตรประจำตัวบุคคลที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ซึ่ง ก็คือ “บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย พ..๒๕๔๗” สำหรับแรงงานต่างด้าว หรือ “บัตรบุคคลไม่มีสถานะทางทะเบียนตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. ๒๕๔๘” สำหรับคนไร้รัฐ

----------------------------------------------------

๖.          สถานการณ์ด้านข้อเท็จจริง : อีสานมีคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติจริงหรือ ?

----------------------------------------------------

ย้อนกลับมาที่อีสานของประเทศไทย  โดยพิจารณางานวิจัยและการให้ความช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมายเกี่ยวกับคนไร้รัฐที่ทำในคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มานานปี เราพบว่า มีคนไร้รัฐอยู่จริงในอีสานของประเทศไทย

เราจะจำแนกคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติบนแผ่นดินอีสานอย่างไรดี ?

หากพิจารณาจากที่มาของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในอีสาน คำตอบที่อาจมี ก็คือ (๑) คนที่ไร้รัฐเพราะตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐลาวแล้วอพยพจากประเทศลาวเข้ามาในประเทศไทย และ (๒) คนไร้รัฐเพราะเกิดบนแผ่นดินอีสานจากบุพการีที่เกิดบนแผ่นดินอีสานเพียงแต่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย อาจจะมีหรือไม่ได้มีจุดเกาะเกี่ยวใดกับรัฐลาวก็ได้

----------------------------------------------------

๗.   สถานการณ์ด้านข้อเท็จจริง : คนที่ไร้รัฐเพราะตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐลาวแล้วอพยพจากประเทศลาวเข้ามาในประเทศไทย

----------------------------------------------------

เรามักจะเข้าใจว่า มีคนลาวไร้รัฐจำนวนมากที่อพยพเข้ามาในประเทศไทยในช่วงหลัง พ.ศ.๒๕๑๕ ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในประเทศลาว แต่ในความเป็นจริง มีการอพยพข้ามแดนจากลาวเข้ามาในไทยตลอดมา ซึ่งอาจจำแนกได้เป็น ๓ กลุ่ม กล่าวคือ (๑) คนที่อพยพเข้ามาตั้งแต่ก่อนที่รัฐไทยจะมี พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๔๗๐ (๒) คนที่อพยพเข้ามาหลังจากที่ประเทศไทยประกาศใช้ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๔๗๐ และอาศัยอยู่มานานจนกลมกลืนกับสังคมไทย และ (๓) คนที่เพิ่งอพยพเข้ามาอาศัยในประเืทศไทย

ขอให้ตระหนักว่า การอพยพข้ามแม่น้ำโขงไปมาระหว่างคนสองฝั่งน้ำอย่างเป็นปกติ ตั้งแต่ก่อนที่รัฐไทยจะเสียจำปาศักดิ์ พะตะบอง ศรีโสภณ และเสียมราฐให้แก่ฝรั่งเศสที่เป็นเจ้าอาณานิคมของลาวและเขมรในขณะนั้น

แต่เมื่อเริ่มมีแนวคิดเรื่องการก่อตั้งรัฐไทยและรัฐลาวสมัยใหม่ เส้นเขตแดนก็อาจจะมีในทางกฎหมายระหว่างประเทศ แต่เส้นเขตแดนไม่เคยมีในความรู้สึกของสังคมชายแดน ความเป็นเนื้อเดียวทางวัฒนธรรมของชุมชนสองฝั่งโขงทำให้คนสองฝั่งโขงที่ต่างสัญชาติกัน ไม่ได้มีความรู้สึกเป็นอื่นต่อกัน

หากเราย้อนทำความเข้าใจประวัติศาสตร์ชุมชนของอีสาน เราจะพบว่า ก่อน พ.ศ.๒๔๙๙ นั้น อีสานก็เหมือนกับพื้นที่ต่างจังหวัดอื่นๆ ที่ความสมบูรณ์ทางทะเบียนราษฎรไม่อาจเทียบเท่ากับพระนคร อันหมายถึง กทม.และปริมณฑลในปัจจุบัน แต่อย่างไรก็ตาม โดยผลของการเกิดขึ้นของงานทะเบียนราษฎรภายใต้กรมการปกครองไทย และ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ การบันทึกคนสัญชาติไทยในแผ่นดินอีสานโดยรัฐไทยดูจะมีความก้าวหน้ามากไปกว่าการที่รัฐลาวบันทึกคนสัญชาติลาวในแผ่นดินลาวที่ประชิดติดแดนอีสานของไทย และแม้งานทะเบียนบุคคลของรัฐไทยจะเจริญอย่างมากในยุคปัจจุบัน แต่ก็ยังปรากฏมีคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในทุกภาคของประเทศไทย สำหรับอีสานนั้น เราก็สำรวจพบคนไร้สัญชาติในหลายจังหวัดของอีสาน 

แต่ในส่วนการทะเบียนราษฎรของรัฐลาวนั้น ยิ่งช้าลงและหยุดไปช่วงเวลาหนึ่งในระหว่างที่ีมีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองในประเทศลาว และแม้ว่า ในปัจจุบัน งานทะเบียนราษฎรของรัฐลาวจะดำเนินได้ในสถานการณ์ที่ปกติ รัฐลาวก็ยังไม่บรรลุความสำเร็จที่จะนำประชากรส่วนใหญ่เข้าไว้ในทะเบียนบุคคลของรัฐที่มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันดังที่รัฐไทยทำได้สำเร็จแล้วในหลายปีที่ผ่านมา  งานวิจัยที่เริ่มเก็บข้อมูลเกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรของรัฐลาวนั้นชี้ว่า ยังมีประชากรที่เกิดในประเทศลาว และตั้งบ้านเรือนในประเทศลาวอีกมาก ที่ยังไม่ถูกบันทึกใน “ทะเบียนครอบครัว” ของรัฐลาว และยังไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐลาว

ขอให้มีจินตนาการต่อสิ่งที่เกิดขึ้นจริง เมื่อบุคคลดังกล่าวต้องการเดินทางเข้ามาในประเทศไทย พวกเขาจึงมีลักษณะเสมือนเป็น “คนไร้รัฐโดยข้อเท็จจริง” และย่อมมีสถานะเป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองไทยในลักษณะที่ผิดกฎหมาย” กล่าวคือ ไม่อาจได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เนื่องจากไม่มี “หนังสือเดินทางหรือเอกสารใช้แทนหนังสือเดินทางอันถูกต้อง และยังสมบูรณ์อยู่” ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่กฎหมายไทยกำหนดสำหรับคนต่างด้าวโดยทั่วไปที่ร้องขออนุญาตเข้ามาในประเทศไทย

แต่อย่างไรก็ตาม เราพบว่า มีคนจากประเทศลาวจำนวนไม่น้อยที่อ้างว่า เดิมเป็นคนไทย แต่ข้ามไปทำงานในประเทศลาวตั้งแต่ก่อน พ.ศ.๒๔๙๙ อันทำให้ตกหล่นจากการสำรวจทางทะเบียนราษฎรซึ่งทำโดยทั่วไปในประเทศไทย ในราว พ.ศ.๒๔๙๙ โดยผลของ พ.ร.บ.ทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ และเมื่อมีเหตุการณ์ไม่สงบในประเทศลาว คนในสถานการณ์ดังกล่าวก็เดินทางกลับมาประเทศไทย และมาอ้างสิทธิต่ออำเภอว่า ตนมีสัญชาติไทย เพราะเกิดในประเทศไทยจากบิดามารดาซึ่งเกิดและอาศัยอยู่ในประเทศไทย บางคนก็ยังมีพยานเอกสารหรือพยานบุคคลที่อาจอ้างพิสูจน์ทราบตัวบุคคลได้ และที่มากกว่า ก็คือคนที่ยังไม่บรรลุผลที่จะพิสูจน์ทราบว่า แท้จริง ตนมีสัญชาติไทย

ผลการวิจัยครั้งนี้จึงทำให้เราสรุปได้ว่า คนไร้รัฐจากลาวอาจจะถูกจำแนกออกเป็น ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) คนไร้รัฐจากลาวที่ไม่มีเชื้อสายไทย และ (๒) คนไร้รัฐจากลาวที่มีเชื้อสายไทย ซึ่งความแตกต่างในทางชาติพันธุ์ระหว่างคนทั้งสองกลุ่มนี้จึงนำไปสู่โอกาสที่จะแก้ปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติที่ต่างกัน รัฐไทยย่อมเห็นความจำเป็นที่จะแก้ไขปัญหาในคนที่มีเชื้อสายไทย ก่อนคนเชื้อสายอื่น เชื้อชาตินิยมปรากฏตัวอย่างไม่อาจปฏิเสธได้

----------------------------------------------------

๘.    สถานการณ์ด้านข้อเท็จจริง : คนไร้รัฐเพราะเกิดบนแผ่นดินอีสานจากบุพการีที่เกิดบนแผ่นดินอีสานเพียงแต่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย อาจจะมีหรือไม่ได้มีจุดเกาะเกี่ยวใดกับรัฐลาวก็ได้

----------------------------------------------------

เราพบอีกว่า มีคนจำนวนไม่น้อยที่อ้างว่า ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย และยังมีญาติพี่น้องที่อาจอ้างเป็นพยานบุคคลในการพิสูจน์ทราบตัวบุคคลได้ หรือยังมีหลักฐานการเรียนหนังสือตั้งแต่วัยเยาว์ในประเทศไทย

คนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในสถานการณ์นี้อา่จถูกจำแนกตามความซับซ้อนของปัญหาออกได้เป็น ๔ ลักษณะ กล่าวคือ

ลักษณะแรก ก็คือ มีคนอีกกลุ่มหนึ่งที่ไม่ได้มาจากประเทศลาว และมิได้มีบรรพบุรุษที่มาจากประเทศลาว ตลอดทั้งครอบครัวอาศัยอยู่ในอีสานของประเทศไทย เพียงแต่ตกหล่นจากการสำรวจทางทะเบียนราษฎรเท่านั้นเอง

ลักษณะที่สอง ก็คือ เป็นคนที่ไปเกิดนอกแผ่นดินอีสาน แต่เป็นการเกิดในประเทศไทย แต่บิดามารดาเป็นคนสัญชาติไทยที่มีทะเบียนราษฎรอยู่ที่อำเภอต่างๆ ในอีสาน เมื่อเกิด บิดามารดามิได้นำชื่อบุตรมาแจ้งเกิดในทะเบียนราษฎรดังกล่าว หรือได้มีการแจ้งเกิด แต่เนื่องจากเขาเกิดนอกโรงพยาบาล หรือเป็นการแจ้งเกิดเกินกำหนดอย่างมาก เจ้าหน้าที่ทะเบียนราษฎรของอำเภอจึงลังเลที่จะรับแจ้งการเกิด หรือเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน

ลักษณะที่สาม ก็คือ เป็นคนที่เกิดบนแผ่นดินอีสาน แต่เกิดก่อนระบบทะเบียนราษฎร หรือตกหล่นจากทะเบียนราษฎร แล้วยังเดินทางไปทำงานในประเทศลาว เมื่อกลับมาประเทศไทย ก็จะถูกเข้าใจว่า เป็นคนไร้รัฐในประเทศลาวที่อพยพเข้ามาในประเทศไทย ในบางกรณี จะมีปัญหาที่ซับซ้อนมากขึ้น เพราะญาตินั้นได้นำชื่อของตนไปขายให้แก่คนต่างด้าวอื่นเข้าสวมตัว เมื่อบุคคลที่ถูกสวมตัวกลับมาปรากฏตัวขึ้นอีกครั้งหนึ่งในประเทศไทย จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างเจ้าของพยานหลักฐาน ญาติของผู้ถูกสวมตัว และผู้สวมตัว  จะเห็นว่า คดีความเกี่ยวกับการสวมตัวบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยปรากฏขึ้นอยู่เสมอบนแผ่นดินอีสาน

ลักษณะที่สี่ ก็คือ คนที่เกิดในประเทศลาวจากบุพการีที่เป็นคนสัญชาติไทย แม้ว่า โดยหลักกฎหมายสัญชาติไทย บุคคลดังกล่าวจะมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดาหรือมารดาโดยการเกิด แต่ด้วยบิดามารดามิได้แจ้งการเกิดของบุตรในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยหรือของรัฐลาว กระบวนการพิสูจน์สัญชาติไทยจึงมิอาจเกิดขึ้น การรับรองสิทธิในสัญชาติไทยก็เกิดขึ้นมิได้ บุตรจึงตกเป็นทั้งคนไร้รัฐและคนไร้สัญชาติ

เมื่อเราตระหนักว่า มีคนไร้รัฐหรือไร้สัญชาติในอีสานของประเทศไทย เราจึงต้องศึกษาถึงข้อกฎหมายเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐที่เกิดขึ้นดังกล่าว

----------------------------------------------------

๙.    สถานการณ์ด้านข้อกฎหมาย : กฎหมายไทยแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติบนแผ่นดินอีสานได้หรือไม่ ?

----------------------------------------------------

แต่ในทางมานุษยวิทยาทางกฎหมาย เป็นไปไม่ได้ที่มนุษย์จะไร้จุดเกาะเกี่ยวกับรัฐ เพราะมนุษย์ย่อมจะต้องเกิดและอาศัยอยู่บนดินแดนส่วนใดส่วนหนึ่งบนโลก และถือกำเนิดจากมนุษย์อีกคู่หนึ่ง ดังนั้น การขจัดความไร้รัฐจึงต้องทำโดยการพิสูจน์ข้อเท็จจริงที่แสดงความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลกับรัฐที่หายไป

การจัดสรรบุคคลตามกฎหมายเอกชนในทางระหว่างประเทศ จึงปรากฏตัวเป็นเรื่องที่จะต้องศึกษาประการหนึ่งในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล เมื่อการศึกษาและวิจัยในเรื่องนี้เป็นไปอย่างเท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคม ปัญหาความไร้รัฐย่อมจะปรากฏตัวขึ้นมาอย่างน้อยที่สุด บุคคลจะมีสถานะเป็น “คนมีรัฐ” มากกว่าจะเป็น “คนไร้รัฐ”

เมื่อเราซึ่งเป็นนักนิติศาสตร์พบว่า มนุษย์คนหนึ่งตกอยู่ในความไร้รัฐ เราจึงต้องเข้าสอบข้อเท็จจริง เพื่อแสวงหาจุดเกาะเกี่ยวระหว่างเขาและรัฐ ซึ่งคำถามมักจะเริ่มจากการสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและคนไร้รัฐ กล่าวคือ (๑) บุคคลเกิดที่ไหน (๑) บิดาของบุคคลมีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐใด (๓) มารดาของบุคคลมีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐใด (๔) บุคคลอาศัยอยู่ที่ไหน (๕) คู่สมรสของบุคคลมีสัญชาติของรัฐใด เป็นต้น ข้อเท็จจริงที่แสดงจุดเกาะเกี่ยวระหว่างบุคคลกับรัฐที่ได้รับมา จะเป็นจุดเริ่มต้นที่เราอาจใช้ในการทำให้คนไร้รัฐกลายเป็นคนมีรัฐ

อาทิ เมื่อเราพบว่า คนไร้รัฐนั้นมีมารดาเป็นคนสัญชาติไทย คนไร้รัฐก็ย่อมจะมีสถานะเป็นคนสัญชาติไืทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดา อันทำให้เขามีสิทธิโดยเด็ดขาดที่จะขอให้รัฐไทยออกเอกสารเพื่อรับรองจุดเกาะเกี่ยวระหว่างตนและรัฐไทยโดยผ่านหลักสืบสายโลหิตจากมารดา และมีสิทธิโดยเด็ดขาดที่จะขอให้รัฐไทยเพิ่มชื่อหรือลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนบ้านตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร อันส่งผลต่อไปว่า รัฐไทยยอมรับเป็น “รัฐเจ้าของตัวบุคคล” ของบุคคลดังกล่าว ซึ่งการยอมรับนี้ย่อมมีความหมายว่า บุคคลดังกล่าวเป็น “คนมีรัฐ” แล้ว ความไร้รัฐจึงสิ้นสุดลง และในส่วนความเป็นคนไร้สัญชาตินั้น ไม่ต้องแก้ไข เนื่องจากข้อเท็จจริงที่ว่า มีมารดาเป็นคนสัญชาติไทย ย่อมแสดงว่า บุคคลนี้มีสิทธิในสัญชาติไทยโดยผลอัตโนมัติของกฎหมายอยู่แล้ว

แต่หากเป็นกรณีของคนไร้รัฐที่มีข้อเท็จจริงที่ฟังได้ว่า เป็นคนต่างด้าว กระบวนการแก้ปัญหาความไร้รัฐย่อมจะมีความซับซ้อนมากขึ้น กล่าวคือ จะต้องแก้ไขทั้งในเรื่องการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายและการให้สัญชาติ ปัญหาดังกล่าวจะเกิดขึ้นในกรณีของคนไร้รัฐในต่างประเทศที่อพยพเข้ามาในประเทศ

จึงกล่าวได้ว่า การปรากฏตัวของคนไร้รัฐบนแผ่นดินไทย จึงเป็นความท้าทายที่สำคัญมากต่อนักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล เราพบว่า ในอดีตที่แผ่นดินไทยเต็มไปด้วยคนเชื้อชาติจีนที่เข้ามาทำงานและตั้งรกรากในประเทศไทย จำนวนไม่น้อยของพวกเขาเหล่านั้นออกจากประเทศจีนก่อนที่จะมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐจีน จึงมาตกเป็นคนไร้รัฐบนแผ่นดินไทย จะเห็นว่า นักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลในยุคต้นของประเทศไทย ก็ได้เข้าจัดการประชากรส่วนนี้ให้เป็น “คนมีรัฐ” ได้อย่างทันท่วงที

คำถามจึงมีต่อไปว่า รัฐไทยจะใช้ภูมิปัญญาในการแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐที่มีอยู่ในอดีตเพื่อจัดการปัญหาปัจจุบันได้หรือไม่ ? ภูมิปัญญาเดิมนี้ยังมีอยู่ในสังคมไทยหรือไม่ ? คนในสังคมไทยในปัจจุบันเข้าใจและเห็นประโยชน์ของภูมิปัญญาเดิมนี้หรือไม่ ?

----------------------------------------------------

๑๐.  สถานการณ์ด้านข้อกฎหมาย : กฎหมายไทยมีศักยภาพที่จะแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐที่อพยพเข้ามาในประเทศไทยหรือไม่  ?

----------------------------------------------------

เมื่อเกิดมีรัฐสมัยใหม่ขึ้น วิชานิติศาสตร์จึงต้องพัฒนาองค์ความรู้ ๒ ชุด สำหรับสถาบันรัฐ กล่าวคือ (๑) การจัดการดินแดนของรัฐ และ (๒) การจัดการบุคคลหรือประชากรของรัฐ

โดยนิติศาสตร์แล้ว การแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐมิใช่ของยาก กล่าวคือ ความเป็นไปได้ที่จะให้ “รัฐ” หรือ “ความคุ้มครองของรัฐ” แก่คนที่ไร้รัฐ ก็อาจมีได้ ๓ ทาง กล่าวคือ (๑) การให้สัญชาติ (๒) การให้สิทธิอาศัย อันทำให้มีภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนที่มี ได้รับการยอมรับจากรัฐเจ้าของดินแดน และกลายเป็นภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชน และ (๓) การให้การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย ซึ่งหนทางที่แรกจะเป็นการแก้ไขปัญหาที่สมบูรณ์ที่สุด ในขณะที่หนทางสุดท้ายจะไม่แก้ไขปัญหาความผิดกฎหมายของคนไร้รัฐเลย ความคืบหน้าประการเดียวที่ได้จากหนทางสุดท้ายนี้ ก็คือ การเริ่มปรากฏตัวบนความรับรู้ของรัฐ สังเกตอีกว่า หนทางที่สองย่อมเป็นทางสายกลาง โดยหนทางนี้ ปัญหาความไร้สัญชาติยังคงมีอยู่ แต่ก็เริ่มปรากฏความผูกพันทางกฎหมายระหว่างคนและรัฐ กล่าวคือ เจ้าของปัญหาจะมีสถานะเป็นราษฎรของรัฐนั้น หรือที่นักวิชาการต่างประเทศมักเรียกว่า citizenship

สำหรับการจัดการปัญหาคนไร้รัฐนั้น อุปสรรคในการแก้ปัญหามิได้อยู่ที่เรื่องของเทคนิคทางกฎหมาย แต่เป็นเรื่องของปรัชญาทางการเมืองของแต่ละรัฐ และของความมีประสิทธิภาพของระบบราชการในแต่ละรัฐ ความไม่รอบรู้ของภาคประชาชนอาจจะเป็นปัจจัยที่ปรากฏเป็นอุปสรรคได้อีก แต่อย่างไรก็ตาม แม้จะมีความพร้อมของภาคปกครอง ปัญหาก็จะจัดการได้หากสังคมมีทัศนคติที่ดีและภาคราชการก็ทำงานอย่างเต็มที่

หากพิจารณาดูกฎหมายสัญชาติที่พระราชทานมาจากในหลวงรัชกาลที่ ๖ และเราทราบว่า มีการเตรียมความคิดมาตั้งแต่เมื่อในหลวงรัชกาลที่ ๕ เสด็็จกลับจากการประพาสยุโรปครั้งที่ ๒ เราพบว่า กฎหมายลายลักษณ์อักษรของไทยว่าด้วยคนต่างด้าวและสัญชาติไทยในยุคแรกมีศักยภาพอย่างยิ่งที่จะขจัดความไร้รัฐและความไร้สัญชาติให้คนเชื้อชาติต่างประเทศที่อพยพเข้ามาอาศัยในประเทศไทย

ยกตัวอย่างเช่น นายเม็งและนางกิมเอ็ง คนเชื้อชาติจีนที่เกิดในประเทศจีนและอพยพเข้ามาในประเทศไทยตั้งแต่ก่อนวันที่ ๑๑ กรกฎาคม พ.ศ.๒๔๗๐ แม้จะไม่ปรากฏว่า เขาทั้งสองเคยมีชื่อในทะเบียนบุคคลของรัฐใดเลยบนโลก แต่เมื่อเขาทั้งสองเข้ามาอาศัยในประเทศไทย ประเทศไทยได้ยอมรับเขาในสถานะ “คนต่างด้าวของประเทศไทย” โดยกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว โดยผลของกฎหมายนี้ นายเม็งและนางกิมเอ็งจึงมิใช่คนไร้รัฐอีกต่อไป พวกเขาได้กลายเป็น “คนที่มีรัฐ” กล่าวคือ เป็นคนที่มีรัฐไทยเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคล แม้จะยังไม่มีสัญชาติไทย หรือแม้จะยังมิได้รับการรับรองโดยรัฐใดเลยบนโลกว่า เป็นคนสัญชาติของตน เขาทั้งสองก็ยังมีสิทธิอาศัยได้ในรัฐหนึ่งเป็นอย่างน้อย ความไร้สัญชาติอาจทำให้มีสิทธิน้อยกว่าคนสัญชาติไทย แต่ก็ไม่ทำให้เป็นคนผิดกฎหมายในประเทศไทย

การแก้ไขปัญหาไร้สัญชาติของนายเม็งและนางกิมเอ็ง มีความเป็นไปได้อยู่ ๒ ทาง กล่าวคือ (๑) บุคคลทั้งสองอาจกลับไปร้องขอพิสูจน์สัญชาติจีนเนื่องจากเขาทั้งสองมีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงโดยการเกิดกับประเทศจีน กล่าวคือ พวกเขาเกิดในประเทศจีนจากบิดามารดาที่เกิดในประเทศจีน และ (๒) บุคคลทั้งสองอาจร้องขอแปลงสัญชาติเป็นไทย โดยการร้องขอใช้สิทธิตามพ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐/พ.ศ.๒๔๕๔ ขอให้ตระหนักว่า คนจากประเทศจีนจำนวนไม่น้อยที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยในช่วงก่อน พ.ศ.๒๕๐๐ มีสถานะดังเช่นนายเม็งและนางกิมเอ็ง และได้มีการแก้ปัญหาความไร้รัฐของตนโดยวิธีการใดวิธีการหนึ่งที่กล่าวมา หรือใช้ทั้งสองวิธี อันทำให้ตกเป็นคนสองสัญชาติ

เราสังเกตว่า รัฐไทยได้เข้าจัดการประชากรไร้รัฐที่เข้ามาก่อน พ.ศ.๒๕๐๐ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คนส่วนใหญ่ถูกบันทึกแล้วในทะเบียนของรัฐไทย ซึ่งอาจจะเป็นทะเบียนราษฎรตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร หรือทะเบียนคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว หรือถูกบันทึกในทั้งสองทะเบียน และนอกจากนั้น คนที่เกิดในประเทศไทยหรือมีความจงรักภักดีต่อแผ่นดินไทยได้ถูกยอมรับในสถานะของคนสัญชาติไทย ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐/พ.ศ.๒๔๕๔ และ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ความสำเร็จที่จะสร้างความเป็นเอกภาพทางประชากรนี้น่าจะเป็นภูมิปัญญาของฝ่ายปกครองไทย

นักวิชาการมักเรียกภูมิปัญญาทางปกครองนี้ว่า “ประสบการณ์เยาวราช” ทั้งนี้ เพราะเยาวราชเป็นพื้นที่ที่อาศัยอยู่ของคนเชื้อชายจีนไร้รัฐที่เข้ามาอาศัยในประเทศไทย นับแต่ลงเรือสำเภามา ในยุคแรกของเยาวราช จึงเป็นย่านของคนต่างด้าว แต่เมื่อกระบวนการสร้างความเป็นเอกภาพของประชากรตามกฎหมายไทยเริ่มมีผล คนจีนในเยาวราชก็เริ่มมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่ถือใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวที่ออกโดยรัฐไทย หรือเป็นคนสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ ในยุคที่สองเมื่อคนเหล่านี้มีบุตรที่เกิดในประเทศไทย คนจีนเยาวราชก็เริ่มมีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน และในยุคที่สาม เมื่อบุตรของคนเชื้อสายจีนที่มีสัญชาติไทยได้เกิดขึ้นบนแผ่นดินเยาวราช คนจีนเยาวราชก็ได้กลายเป็นคนสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดาและหรือมารดา ประสบการณ์เยาวราชจึงเป็นประสบการณ์ที่รัฐไทยเคยมีและประสบผลสำเร็จในการจัดการประชากรที่มีเชื้อสายต่างประเทศ ในวันนี้ ยังมีวัฒนธรรมจีนใน.............

หากต้องการอ่านต่อไป โปรดคลิก

http://www.archanwell.org/office/download.php?id=543&file=506.pdf&fol=1

จำนวนผู้ที่เข้าชมในหน้านี้ 000234